Les chercheurs se demandent depuis longtemps si l’IRS utilise équitablement ses pouvoirs d’audit. Et maintenant, nous avons appris que ce n’est pas le cas.
Les contribuables noirs reçoivent des avis de vérification de l’IRS au moins 2,9 fois (et peut-être jusqu’à 4,7 fois) plus souvent que les contribuables non noirs, selon un nouvel article de Daniel E. Ho, professeur de droit William Benjamin Scott et Luna M. Scott à la Stanford Law School, directeur de la faculté du Stanford RegLab, directeur associé du Stanford Institute for Human-Centered Artificial Intelligence et chercheur principal au Stanford Institute for Economic Policy Research ; Hadi Elzayn, chercheur au Stanford RegLab ; Evelyn Smith, Ph.D. candidat à l’Université du Michigan; Arun Ramesh, boursier pré-doctoral à l’Université de Chicago ; Jacob Goldin, professeur de droit fiscal à l’Université de Chicago ; et des économistes du Bureau d’analyse fiscale du Département américain du Trésor.
Il est peu probable que la disparité soit intentionnelle de la part du personnel de l’IRS, dit Ho. Au contraire, comme l’ont démontré les recherches de l’équipe, la disparité raciale dans la sélection des audits est motivée par un ensemble d’algorithmes IRS internes que Goldin compare à la recette de Coca-Cola. C’est-à-dire : c’est complètement secret.
Pour mieux comprendre ce biais de sélection d’audit, l’équipe de recherche a modélisé l’impact racial que diverses politiques alternatives de sélection d’audit pourraient avoir. Le résultat : une démonstration de la façon dont l’IRS pourrait être en mesure de modifier son algorithme secret pour réduire son impact racialement disparate.
« L’IRS devrait approfondir pour comprendre et modifier ses méthodes de sélection d’audit existantes afin d’atténuer la disparité que nous avons documentée », déclare Ho. « Et nous avons montré qu’ils peuvent le faire sans nécessairement sacrifier les recettes fiscales. »
D’une disparité suspectée à une disparité avérée
Bien qu’il y ait eu des questions de longue date quant à savoir si l’IRS utilise ses pouvoirs d’audit équitablement, dit Ho, la nature privée des déclarations de revenus et la confidentialité de l’approche de l’IRS en matière de décisions d’audit ont rendu l’étude difficile. Cela a changé lorsque, le premier jour de son mandat, le président Biden a signé le décret 13985 sur la justice raciale exigeant que toutes les agences fédérales évaluent l’impact de leurs programmes sur l’équité raciale et ethnique. Pour appliquer cette ordonnance au programme de vérification des déclarations de revenus de l’IRS, des économistes du département du Trésor ont collaboré avec l’équipe du RegLab de Stanford, ce qui leur a permis d’analyser (de manière anonyme) plus de 148 millions de déclarations de revenus et environ 780 000 vérifications pour l’année d’imposition 2014 (un taux d’audit global de 0,54 %).
Même avec toutes ces données en main, l’équipe de recherche a dû faire face à un obstacle majeur : les déclarations de revenus ne demandent pas l’identité raciale ou ethnique du contribuable. Ainsi, l’équipe a adapté et amélioré une approche de pointe qui utilise les prénoms, les noms de famille et la géographie (groupes de blocs du recensement américain) pour prédire la probabilité qu’une personne s’identifie comme noire. Et ils ont validé leurs prédictions d’identification raciale en utilisant un échantillon de registres d’inscription des électeurs de Caroline du Nord – un État où, jusqu’à récemment, les citoyens devaient cocher une case pour la race et l’origine ethnique lorsqu’ils s’inscrivaient pour voter.
Après avoir constaté que les contribuables noirs étaient 2,9 à 4,7 fois plus susceptibles d’être audités que les contribuables non noirs, l’équipe a exploré les raisons possibles de cette disparité. Ils soupçonnaient que le problème résidait dans l’utilisation par un algorithme de l’IRS de la base de données dépendante, qui signale un problème potentiel et génère une lettre d’audit au contribuable. Cet instinct s’est avéré correct dans la mesure où la majeure partie de la disparité raciale observée impliquait des audits dits de « correspondance » effectués par courrier plutôt que des audits « sur le terrain » plus complexes en personne.
L’équipe a également constaté que l’IRS audite de manière disproportionnée les personnes qui demandent le crédit d’impôt sur le revenu gagné (EITC), un programme qui aide les travailleurs à revenu faible à modéré. Mais prétendre que l’EITC n’explique qu’un petit pourcentage de la disparité raciale observée. La plus grande source de disparité se produit parmi les demandeurs de l’EITC. En effet, les contribuables noirs représentaient 21 % des réclamations EITC, mais faisaient l’objet de 43 % des audits EITC.
La disparité raciale dans les taux d’audit persiste, que les demandeurs de l’EITC soient des hommes ou des femmes, mariés ou non, élevant des enfants ou sans enfant. Mais il est le plus extrême pour les contribuables masculins célibataires déclarant des personnes à charge (7,73 % pour les demandeurs noirs ; 3,46 % pour les demandeurs non noirs) et pour les contribuables masculins célibataires qui n’ont pas déclaré de personnes à charge (5,66 % pour les Noirs ; 2 % pour les non-Noirs).
La statistique la plus frappante est peut-être la suivante : un homme noir célibataire avec des personnes à charge qui réclame l’EITC est près de 20 fois plus susceptible d’être audité qu’un contribuable non noir déclarant conjointement (marié) réclamant l’EITC.
L’impact disparate de l’algorithme de sélection des audits de l’IRS
Bien que l’équipe ne connaisse pas les algorithmes précis que l’IRS utilise pour sélectionner les audits, elle a modélisé plusieurs explications possibles de la disparité raciale dans les taux d’audit.
Tout d’abord, ils ont essayé une approche « oracle » en utilisant un ensemble de données appelé National Research Project (NRP) – un ensemble de près de 72 000 déclarations de revenus choisies au hasard pour la vérification. Étant donné que chaque déclaration de revenus de cet ensemble de données a fait l’objet d’une vérification ligne par ligne, le montant de l’impôt à payer sous-déclaré est connu. Les chercheurs ont donc envisagé ce qui se passerait s’ils prétendaient qu’un IRS omniscient sélectionne les contribuables à auditer en fonction du montant connu de l’impôt sous-déclaré dans l’ensemble de données NRP. Le résultat : la disparité raciale dans la sélection des audits s’inverse – un IRS omniscient visant à capturer l’impôt sur le revenu le plus sous-déclaré auditerait plus de contribuables non noirs que de contribuables noirs.
Étant donné que les auditeurs ne sont pas omniscients, l’équipe a également utilisé l’ensemble de données NRP pour former un modèle afin de prédire, pour l’ensemble de données complet de 2014, la probabilité qu’un contribuable ait sous-déclaré ses revenus et l’ampleur de la sous-déclaration d’un contribuable. Ils ont constaté qu’une approche axée uniquement sur la probabilité qu’il y ait une sous-déclaration d’au moins 100 $ entraînerait la vérification d’un plus grand nombre de contribuables noirs (comme cela a été observé). En revanche, se concentrer sur l’ampleur de la sous-déclaration (le montant d’argent impayé par un contribuable) donnerait un résultat beaucoup plus proche de l’oracle : plus de contribuables non noirs seraient audités que de noirs.
Pourquoi cela pourrait-il être le cas ? « Le choix de se concentrer sur l’existence d’une sous-déclaration, par opposition à l’ampleur de la sous-déclaration, est lié à des sources structurelles plus larges d’inégalité économique et de justice raciale », a déclaré Smith. Étant donné que beaucoup plus de contribuables noirs ont un revenu inférieur, ils ont moins de possibilités de sous-déclarer des montants substantiels de revenu. En revanche, dit Smith, « axer les audits sur le montant des revenus sous-déclarés finira par se concentrer de manière disproportionnée sur les personnes à revenu élevé qui sont moins susceptibles d’être des contribuables noirs ».
Enfin, l’équipe s’est demandé si la disparité raciale dans les audits découlait de l’IRS et même des préoccupations du Congrès concernant les crédits d’impôt remboursables, y compris non seulement l’EITC, mais plusieurs autres. Lorsqu’une personne demande l’un de ces crédits d’impôt, qui font partie du filet de sécurité sociale de notre pays, elle reçoit un montant de remboursement même si elle n’a pas payé d’impôt. Et certains membres du gouvernement croient qu’il est plus important de s’assurer que nous évitons de payer de l’argent à quelqu’un qui le réclame de manière inappropriée que de s’assurer que nous percevons tous les impôts dus par quelqu’un qui se livre à un autre type d’évasion fiscale.
Pour tester l’hypothèse selon laquelle cette approche aurait un impact disparate sur les contribuables noirs, l’équipe a examiné ce qui se passerait si l’IRS concentrait spécifiquement les audits sur la sous-déclaration due à la demande excessive de crédits d’impôt remboursables (l’EITC ainsi que deux autres ) plutôt que la sous-déclaration totale. Leurs conclusions : Cette politique entraînerait des audits des contribuables noirs à des taux similaires à ceux observés par l’équipe dans les données de 2014.
L’impact racial des contraintes de ressources de l’IRS
Soixante-dix pour cent des audits de l’IRS se font par la poste et 50 % impliquent des demandeurs EITC. En effet, par rapport aux audits sur le terrain à forte intensité de main-d’œuvre, les audits de correspondance des demandeurs EITC sont faciles à déclencher, coûtent très peu et nécessitent un effort minimal de la part du personnel de l’IRS. Malheureusement, le fardeau des audits de correspondance sur les demandeurs de l’EITC est plus susceptible de retomber sur les personnes à faible revenu dont les déclarations de revenus sont moins complexes et moins susceptibles d’entraîner des litiges, comme l’a noté cette équipe de recherche dans un article récent sur l’équité verticale dans les audits fiscaux.
Dans leur nouveau travail, l’équipe a constaté que des aspects supplémentaires du processus de sélection des audits de l’IRS motivés par une volonté de réduire les coûts ont un impact racialement disparate. Par exemple, même parmi les audits de correspondance des demandeurs EITC, l’IRS consacre moins de ressources à l’audit des déclarations EITC avec des revenus d’entreprise. Il est probable que cela soit en partie dû au fait que l’audit des déclarations EITC avec un revenu d’entreprise coûterait plus cher (environ 385 $ par audit contre 29 $ par audit pour les demandeurs EITC sans revenu d’entreprise), dit Elzayn. Et, l’équipe a constaté que cette mesure de réduction des coûts a un impact disparate sur les contribuables noirs, qui ne représentent que 10 % des demandeurs de l’EITC déclarant un revenu d’entreprise, mais 20 % des demandeurs de l’EITC qui ne déclarent pas de revenu d’entreprise.
Pourtant, même si les limites des ressources de l’IRS expliquent certaines des disparités raciales observées par l’équipe, elles ne les expliquent pas toutes. « Même en maintenant fixe le nombre d’audits consacrés aux demandeurs de l’EITC qui déclarent des revenus d’entreprise, nous observons toujours des disparités raciales », déclare Elzayn.
Prochaines étapes pour l’IRS
Les auteurs de l’étude n’ont formulé aucune recommandation formelle sur la manière de rendre l’algorithme de sélection des audits de l’IRS plus juste. Au lieu de cela, ils ont documenté les effets probables de politiques alternatives, qui fournissent à l’IRS plusieurs voies potentielles pour atténuer l’impact racial de son système de sélection des audits. Il s’agit notamment de prévoir et de se concentrer sur l’ampleur du revenu sous-déclaré des contribuables plutôt que sur la simple probabilité qu’il en soit ainsi; considérer les dollars comme égaux, qu’ils soient payés sous forme de crédits remboursables ou reçus sous forme d’impôts ; et utiliser les ressources de l’IRS pour auditer les déclarations plus complexes plutôt que de se concentrer uniquement sur les plus simples qui sont moins chères à auditer.
Avant que Biden ne signe le décret exécutif sur la justice raciale qui a engendré ce projet de recherche, l’IRS n’avait ni l’impulsion ni la capacité de le faire. Maintenant qu’ils connaissent les implications en termes d’équité de la manière dont ils sélectionnent les audits, Ho espère qu’ils modifieront leur algorithme de sélection d’audit confidentiel.
« Les disparités raciales de revenu sont bien connues, et ce sur quoi l’IRS choisit de se concentrer a de grandes implications pour savoir si les audits complètent ou sapent un système fiscal progressif », a déclaré Ho.
Plus d’information:
Mesurer et atténuer les disparités raciales dans les contrôles fiscaux : siepr.stanford.edu/publication … sparities-tax-audits