L’Australie est sur le point de faire un grand pas constructif en matière de politique climatique : nous aurons un prix du carbone pour le secteur industriel, dans le cadre du mécanisme de sauvegarde.
Cela survient neuf ans après que le gouvernement de la coalition Abbott a aboli le prix du carbone du parti travailliste. Le mécanisme de sauvegarde est resté en veilleuse pendant de nombreuses années – légiféré en grande partie sous le gouvernement de coalition, mais maintenu inefficace en raison de la façon dont il a été mis en œuvre.
Le mécanisme deviendra effectif en tant que « régime de base et de crédit », mettant un signal prix sur environ 30 % des émissions de gaz à effet de serre de l’Australie. Cela créera une incitation financière importante à réduire les émissions dans l’industrie, même si elle repose également sur des compensations de carbone terrestres.
Dans le cadre du compromis parlementaire de cette semaine entre les travaillistes, les Verts et certains députés croisés, la législation prescrira que les émissions globales des installations industrielles couvertes par le régime ne peuvent pas augmenter avec le temps.
La mise en œuvre du mécanisme de sauvegarde est de bon augure pour la future politique climatique de l’Australie. La politique n’a pas de soutien bipartite, mais l’opposition Dutton ne se prononce pas à ce sujet.
Cela pourrait être une base à partir de laquelle étendre des instruments de politique climatique économique sensés à d’autres parties de l’économie australienne et insuffler une plus grande ambition de politique climatique partout.
Comment fonctionnera le mécanisme de sauvegarde
Le mécanisme de sauvegarde s’applique à 215 des plus grands émetteurs de gaz à effet de serre d’Australie. Il les oblige à maintenir leurs émissions nettes en dessous d’une limite définie, connue sous le nom de niveau de référence.
Les installations couvertes par le programme comprennent l’extraction et le traitement du gaz dans les mines de charbon, les usines produisant de l’acier, de l’aluminium et du ciment, etc. Il est important de noter que le secteur de la production d’électricité est exclu du régime.
Le mécanisme de sauvegarde couvre une part plus petite de l’économie que le système de tarification du carbone du gouvernement Gillard, qui a fonctionné de 2012 à 2014. Ce système couvrait également le secteur de l’électricité et certaines autres émissions.
Mais le prix d’échange des crédits d’émission dans le cadre du mécanisme de sauvegarde sera probablement beaucoup plus élevé que dans le cadre du système antérieur. Il sera plafonné à 75 dollars australiens la tonne, ce plafond augmentant avec le temps.
Plus le prix est élevé, plus l’incitation financière à réduire les émissions est forte, par exemple en investissant dans des procédés et des équipements à faibles émissions.
Dans le cadre de ce programme, le niveau de référence d’une installation est défini en fonction de l’intensité des émissions des biens qu’elle produit et de la quantité de produit qu’elle fabrique.
Les nouvelles installations obtiendront des niveaux de référence bas, reflétant les meilleures pratiques internationales en matière de production. Le gouvernement fédéral accordera des crédits aux installations qui restent en deçà de leurs émissions de référence. Si une installation dépasse son niveau de référence, elle doit couvrir l’excédent en achetant des crédits carbone, soit auprès d’autres installations, soit en dehors du programme.
Les crédits se négocient au prix du marché. Cela crée une incitation financière pour tous les participants au programme à réduire les émissions, soit pour économiser de l’argent, soit pour gagner de l’argent. De cette façon, cela fonctionne comme un système d’échange de droits d’émission.
Mais le régime ne sera pas une source de revenus pour le gouvernement. Cela a été perçu comme une nécessité politique, mais c’est aussi une opportunité fiscale perdue.
Un grand rôle pour les compensations
Les niveaux de référence des émissions dans le cadre du mécanisme de sauvegarde déclin de près de 5 % chaque année. On estime que les émissions nettes résultantes par les installations dans le cadre du programme passeront des 143 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone actuelles à 100 millions de tonnes en 2030. Il s’agit d’un taux de réduction suffisamment élevé, étant donné que les émissions de l’industrie ont lentement augmenté.
Mais les installations seront autorisées à émettre au-dessus des niveaux de référence en baisse, si elles compensent l’excédent en achetant des unités australiennes de crédit carbone (ACCU). Ces crédits carbone sont générés par des projets dans les domaines de l’agriculture, de la foresterie et de l’utilisation des terres. L’idée est que les réductions d’émissions qui ne peuvent pas être réalisées dans l’industrie seront réalisées dans le secteur terrestre et payées par l’industrie.
Il n’y a pas de limite au nombre de crédits compensatoires que l’industrie peut utiliser pour se conformer à ses lignes de base. Ceci est inhabituel pour les systèmes d’échange de carbone à l’échelle internationale. Il offre une flexibilité maximale mais crée également une vulnérabilité. Il est possible qu’une part importante des réductions globales d’émissions ciblées provienne des crédits compensatoires.
Le système australien de crédits carbone a été accusé de ne pas offrir de véritables réductions des émissions de gaz à effet de serre dans certains cas. Par exemple, certains projets de compensation pourraient se voir accorder des crédits pour des résultats tels que la croissance de la végétation indigène qui auraient pu se produire de toute façon.
Le système de crédit carbone sera renforcé suite aux recommandations de la revue Chubb. Mais des doutes subsisteront inévitablement quant à savoir si tous les crédits représentent de véritables réductions d’émissions.
Le mécanisme de sauvegarde révisé créera une nouvelle demande de l’industrie pour des crédits de compensation. Cela encouragera de nouveaux projets de compensation, éventuellement à des prix plus élevés.
Néanmoins, le mécanisme ACCU exclut invariablement de nombreuses options de réduction des émissions. Des efforts politiques supplémentaires pour réduire les émissions dans l’agriculture et la sylviculture seront nécessaires, ainsi que dans les transports, le secteur du bâtiment et l’électricité.
L’avenir du charbon et du gaz
Les Verts avaient demandé l’interdiction de nouveaux projets de charbon et de gaz en échange de leur soutien au projet de loi sur le mécanisme de sauvegarde. La politique y parviendra-t-elle ? Non, même si cela compliquera le dossier d’investissement pour certains projets de combustibles fossiles.
Pour les projets de production de charbon et de gaz, le mécanisme s’applique uniquement aux émissions qui surviennent lors de l’extraction du charbon et de l’extraction et du traitement du gaz. Il ne s’applique pas aux émissions produites lorsque le combustible est brûlé pour produire de l’énergie, sauf lorsque le combustible est utilisé par une autre installation dans le cadre du mécanisme.
Ainsi, la politique créera une dissuasion financière pour les projets de combustibles fossiles qui produisent beaucoup d’émissions sur place, par exemple, les mines de charbon gazeuses et l’extraction de gaz qui fuit. Mais cela ne pénalise pas le fait que des combustibles fossiles soient produits.
Qu’en est-il alors des amendements négociés par les Verts, notamment le « hard cap » sur les émissions ? Cela signifie que les émissions totales couvertes par le mécanisme doivent, selon la loi, diminuer dans le temps, évaluées sur des périodes glissantes de cinq ans. Le ministre devra être convaincu que l’objectif global d’émissions prévu dans la législation sera atteint et devra peut-être modifier les règles à l’avenir si nécessaire.
C’est une sorte de sauvegarde sur le mécanisme de sauvegarde. Mais cela n’équivaut pas à un arrêt de l’extraction de charbon et de la production de gaz. Cela aura seulement tendance à limiter les nouvelles mines de charbon et les gisements de gaz qui ont des émissions de production élevées – et ceux-ci sont de toute façon confrontés à des désincitations financières dans le cadre du mécanisme de sauvegarde.
Dans tous les cas, l’expansion de la production de charbon et de gaz est peu probable. La demande de charbon diminuera fortement en Australie à mesure que les centrales électriques au charbon seront remplacées par l’éolien et le solaire, et les perspectives de la demande internationale de charbon sont déclin. Aucune expansion de l’industrie d’exportation de gaz de l’Australie n’est prévue ; il s’agit surtout de remplacer les gisements de gaz qui s’épuisent.
Reste à savoir comment se préparer à la disparition inévitable à long terme des industries des combustibles fossiles, notamment si l’Australie devrait, d’une manière ou d’une autre, limiter la production de combustibles fossiles destinés à l’exportation. Le mécanisme de sauvegarde, cependant, n’est pas la politique pour y faire face.
Regarder vers l’avant
Le mécanisme de sauvegarde créera de fortes incitations pour les grands émetteurs industriels à réduire leurs émissions. Il jette les bases d’un secteur industriel plus propre et plus efficace en Australie.
Il positionne l’Australie pour la future compétitivité industrielle internationale. Cela aidera à éviter pénalités commerciales pour les importations en provenance de pays sans politique carbone comparable. Il favorisera la production à faibles émissions, la seule viable dans un monde qui agit sur le changement climatique.
Le mécanisme de sauvegarde peut également ouvrir la voie à une tarification du carbone au-delà du secteur industriel, éventuellement avec des fonds versés au gouvernement, plutôt que sous la forme d’un système sans incidence sur les revenus. Davantage d’efforts politiques au niveau fédéral seront nécessaires dans l’ensemble de l’économie pour achever la transition de l’Australie vers des émissions nettes nulles.
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