Lorsque l’Indonésie a accepté l’année dernière de nettoyer son système énergétique avec une aide estimée à 20 milliards de dollars provenant d’une coalition de pays riches et de grandes institutions financières, les dirigeants du monde ont salué l’accord comme étant « extraordinaire », « réaliste » et « historiquement important ».
Près de dix mois plus tard, alors que les dirigeants de l’Asie du Sud-Est se réunissent à Jakarta, les hôtes n’ont pas grand-chose à montrer. Un plan d’investissement très attendu a été reporté. Les parties doivent encore s’entendre sur la gouvernance, les données de référence ou le financement requis pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et éloigner le plus grand exportateur mondial de charbon des combustibles fossiles. Le plus ambitieux des partenariats pour une transition énergétique juste – les projets financiers internationaux destinés à réduire les émissions liées au réchauffement climatique – est en train de s’essouffler.
Une question particulièrement épineuse est que la dépendance de l’Indonésie à l’égard du charbon est plus grande et plus complexe que toutes les parties ne l’avaient initialement admis. Un projet de document de 362 pages examiné par Bloomberg met en lumière la croissance rapide d’un parc de centrales au charbon dédiées et « captives » alimentant l’expansion industrielle mais non connectées au réseau. Des données incomplètes, en particulier sur les installations nouvelles et planifiées, signifient que même l’ampleur exacte du problème reste floue.
« Le processus a commencé de haut en bas », a déclaré Edo Mahendra, président du secrétariat chargé de faire du JETP, comme on appelle le paquet climatique, une réalité. « Une fois que nous avons fait une analyse ascendante, tous les démons qui se cachent dans les détails ressortent. »
La manière dont ces problèmes seront résolus créera un précédent pour tout accord futur, déterminant dans quelle mesure l’accord peut créer « des leçons précieuses pour la communauté mondiale (qui) peuvent être reproduites dans d’autres pays pour nous aider à atteindre nos objectifs climatiques communs grâce à des actions collaboratives concrètes ». » comme l’a déclaré le président indonésien Joko Widodo en novembre, lorsqu’il a annoncé l’accord à Bali aux côtés du président américain Joe Biden.
L’Indonésie est de loin le plus grand émetteur d’Asie du Sud-Est, grâce à ses vastes réserves de charbon et à un boom de la construction de centrales électriques au cours de la dernière décennie. Mais ses voisins régionaux et d’autres économies émergentes dépendent également de centrales au charbon qui devront être fermées pour éviter les pires conséquences du réchauffement climatique. Le Vietnam avance avec son propre JETP. Le Sénégal a conclu un accord en juin.
En fin de compte, le résultat en Indonésie reflétera également la crédibilité des pays qui se sont enrichis grâce au charbon et à d’autres combustibles fossiles pendant des siècles et citent désormais la nécessité de réduire les émissions mondiales. Il permettra de tester les affirmations des grandes institutions financières privées selon lesquelles les marchés de capitaux peuvent créer des solutions aux plus grands problèmes mondiaux.
Les journalistes de Bloomberg se sont entretenus avec plus d’une douzaine de personnes connaissant les négociations, dont la plupart ont demandé à rester anonymes car les discussions sont privées et en cours. Ils ont décrit les profonds écarts entre toutes les parties, même sur les termes les plus élémentaires et sur l’ampleur du problème qu’elles doivent résoudre.
La promesse initiale de plafonner les émissions du secteur électrique indonésien d’ici 2030 à 290 millions de tonnes de dioxyde de carbone au maximum, soit environ 20 % de moins que le niveau de référence pour l’année, semble hors de question. Un scénario alternatif présenté dans le projet de plan augmenterait l’objectif maximum à 395 tonnes de CO2, pour tenir compte de la construction de nouvelles centrales captives pour répondre aux besoins croissants en énergie industrielle.
Les responsables ont déclaré qu’ils envisageaient d’avoir un plan d’investissement révisé – peut-être définitif – avant le début de la COP28 à Dubaï fin novembre, en tenant compte des commentaires du public. Mais pour y parvenir, ils devront parvenir à un accord sur au moins trois questions majeures et interdépendantes : l’argent, l’objectif d’émissions et les mécanismes de l’élimination progressive du charbon, y compris les modifications des lois et politiques indonésiennes qui freinent les progrès écologiques plus larges.
Premièrement, les fonds. Avec environ 21,5 milliards de dollars, selon les derniers chiffres, il s’agit de la plus grande tentative de mélange de capitaux privés et publics pour relancer la transition énergétique dans le monde en développement, soit plus de deux fois la taille de l’accord initial conclu avec l’Afrique du Sud en 2021. le capital est censé provenir de deux sources : 11,5 milliards de dollars, principalement sous forme de subventions et de prêts concessionnels des donateurs (les économies du Groupe des Sept plus le Danemark et la Norvège), le reste provenant d’investissements du secteur privé, rassemblés par les membres de la Glasgow Financial Alliance for Net. Zéro.
Mais il se peut qu’il n’y en ait pas encore assez dans aucun des deux compartiments. Il n’y a que 289 millions de dollars de subventions, dont la moitié est réservée à l’assistance technique – un financement destiné aux experts, consultants et conseillers pour modéliser et soutenir la transition énergétique. Presque tout le reste est constitué de prêts, à des taux d’intérêt à déterminer ultérieurement.
Pour l’Indonésie, qui est responsable d’une infime fraction des émissions historiques par rapport aux pays donateurs, cela constitue un problème. Les JETP sont censés rapprocher les coûts pour les pays émergents de ce que les pays déjà riches paieraient, via des subventions ou des prêts à taux extrêmement bas. Ils sont conçus comme des catalyseurs, facilitant des investissements abordables. Sinon, la plus grande économie d’Asie du Sud-Est n’a guère d’incitation financière à risquer son propre développement pour nettoyer le gâchis du monde riche, comme le voit Jakarta, en particulier lorsque les taux d’intérêt augmentent à l’échelle mondiale.
Pour rendre les choses encore plus compliquées, il existe d’importantes restrictions sur la manière dont l’argent public peut être utilisé. Environ 4,2 milliards de dollars ont déjà été alloués à des projets spécifiques, dont deux fermetures anticipées de centrales à charbon actuellement en cours. Le reste est plus flexible, mais seul un quart environ est éligible à la fermeture des centrales électriques au charbon, une politique fondamentale qui n’a pas réussi à attirer un soutien significatif dans la pratique.
Du côté privé, les proches des banques partenaires affirment que les investisseurs attendent de voir quelles sont leurs options. Jusqu’à présent, il y a eu peu d’appétit pour l’élimination progressive du financement dans le cadre de négociations plus avancées, selon le secteur de l’énergie et les sources de financement, l’une étant la centrale électrique privée de Cirebon, l’autre l’installation publique de Pelabuhan Ratu. Les risques sont élevés et des politiques d’exclusion du charbon restent en place pour de nombreuses grandes banques et fonds. Tous craignent les accusations de greenwashing.
« Nous saluons les progrès qui ont été réalisés sur le JETP indonésien », a déclaré GFANZ dans un courrier électronique. Il a refusé de commenter les négociations en cours.
Se pose ensuite la question de l’objectif d’émissions convenu l’année dernière. Des personnes proches de ces discussions affirment que les négociateurs ont évité l’impact du parc croissant de centrales électriques captives au charbon, de moteurs à usage unique construits pour soutenir la production de nickel et d’autres industries lourdes dans des endroits que le réseau n’atteint pas. Au mieux, le problème a été considérablement sous-estimé, ce qui peut expliquer pourquoi l’accord initial prévoyait une échappatoire pour les nouvelles centrales à charbon captives.
Ce n’est pas un simple détail. Les usines captives soutiennent un boom de la transformation du nickel qui a placé l’Indonésie parmi les principaux fournisseurs de minéraux essentiels à la transition énergétique mondiale. Jokowi, comme on appelle le président indonésien, espère utiliser ces réserves dans les industries nationales des batteries et des véhicules électriques – en bref, en créant de la croissance et des emplois. Le système actuel est conçu pour tirer le meilleur parti des ressources du pays et rapidement, mais cela signifie également que les ambitions en matière d’énergie propre, au pays et à l’étranger, reposent sur les combustibles fossiles les plus sales.
Selon le projet, la capacité captive actuelle est d’environ 13 gigawatts, avec 21,5 gigawatts supplémentaires en préparation, dont près de la moitié est déjà en construction. C’est plus élevé que les hypothèses précédentes – le parc total de centrales au charbon de l’Indonésie est généralement évalué à environ 40 GW, donc les captivités représentent environ un tiers – et laisse présager un taux de croissance en contradiction avec la nécessité d’éliminer complètement le charbon d’ici le milieu du siècle pour respecter les engagements climatiques mondiaux.
Pire encore, le manque de données centralisées jette le doute même sur les nouveaux chiffres et rend impossible des estimations crédibles pour un nettoyage. Il existe des questions concernant l’âge, la taille et le fonctionnement des centrales à charbon captives, qui ne font pas partie des chiffres publiés par le service public et pour lesquelles peu de parties impliquées sont incitées à faire preuve de transparence.
Tout cela sans parler des politiques indonésiennes qui continuent d’entraver la transition, notamment une loi régissant la vente des actifs de l’État qui complique toute vente à perte. Sans exclusions spécifiques, les dirigeants risquent la prison, et l’expérience passée des patrons d’entreprises publiques offre peu de raisons de se rassurer. La mesure était un outil anti-corruption, conçu pour empêcher les dirigeants de conclure des accords de faveur à des fins personnelles, mais elle ralentit désormais également la refonte d’une économie qui dépend du charbon pour sa croissance.
Pour fermer les centrales appartenant au service public Perusahaan Listrik Negara, connu sous le nom de PLN, toutes les parties doivent se mettre d’accord sur la valeur marchande des installations. Ces montants sont probablement inférieurs à ce qui figure actuellement dans les livres du service public (en 2015, il a réévalué les actifs pour l’aider à faire face à de lourdes dettes), de sorte que tout type de vente ou de refinancement lié à une retraite anticipée serait enregistré comme une perte.
« C’est la première contrainte », a déclaré le président directeur Edwin Syahruzad de la société publique de financement d’infrastructures PT Sarana Multi Infrastruktur, ou SMI, qui devrait jouer un rôle clé dans l’élimination progressive. « Il n’est pas possible que nous ayons une transaction inférieure à la valeur comptable estimée, car cela exposerait PLN au risque de pertes pour l’État. »
Les responsables indonésiens espèrent rassurer les directeurs du PLN, et le projet de proposition fait pression pour que des modifications législatives fournissent une couverture officielle. Il est peu probable que cela se produise bientôt, étant donné que le pays se dirige vers une année électorale. Pendant ce temps, des processus tels que la fermeture progressive de la centrale électrique de Pelabuhan Ratu, dont la valeur en PLN se situe entre 12 000 et 14 000 milliards de roupies (790 à 920 millions de dollars), restent incertains.
Bien entendu, d’autres questions restent en suspens. L’Indonésie négociera-t-elle avec tous ses partenaires en groupe ou avec chacun individuellement ? D’où viendra l’argent nécessaire pour moderniser et étendre le réseau électrique afin qu’il puisse éventuellement accueillir les énergies renouvelables ? Qu’en est-il des subventions gouvernementales et des autres mesures qui maintiennent l’énergie au charbon bon marché et limitent l’intérêt des investisseurs pour les projets solaires et éoliens ?
Les personnes proches du processus reconnaissent que les problèmes sont plus compliqués qu’ils ne l’avaient prévu dans les mois qui ont précédé l’accord initial du JETP. Ils déplorent des délais trop ambitieux et une préparation technique insuffisante.
Le JETP sud-africain est également aux prises avec ses propres problèmes structurels, financiers et finalement politiques, ce qui est rassurant pour certains impliqués dans la planification indonésienne mais inquiétant pour d’autres.
« Nous devons vraiment nous assurer de trouver des outils qui constituent une approche un peu plus globale », a déclaré Jake Schmidt, directeur stratégique du Natural Resources Defense Council, un groupe de défense basé aux États-Unis. « Ces projets doivent réussir. Nous devons être capables de trouver un moyen d’aider certains pays à mettre hors service de manière anticipée leur parc de charbon. »
Malgré les retards et les obstacles rencontrés en Indonésie, personne ne s’en va encore. Le projet de plan d’investissement, aussi imparfait soit-il, est un progrès. Jokowi en a fait l’une des initiatives phares qui définiront son dernier mandat. Pour les États-Unis et leurs partenaires, notamment les banques de développement et certaines des plus grandes institutions privées du secteur financier, le succès donnera une nouvelle crédibilité à leurs engagements environnementaux et renforcera leur influence dans les pays du Sud.
« Dans un monde idéal, bien sûr, il y aurait eu un cadre en place, la science aurait été faite, il y aurait eu une méthode dans la folie », a déclaré Aditya Lolla, responsable du programme Asie du groupe de réflexion sur l’énergie Ember. « Mais l’action climatique descendante fait actuellement avancer le débat, et nous prenons ce que nous pouvons obtenir. Bien sûr, il y a beaucoup de frustration, mais il n’y a pas de retour en arrière. »
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