La Commission de Venise, l’organe consultatif du Conseil de l’Europe en matière constitutionnelle, déclare dans un projet de rapport sur la future loi d’amnistie pour les « procédures » que « devrait être adopté à une majorité qualifiée appropriée » dans la mesure où cela affecte la « cohésion sociale ».
Le document, dont l’approbation est prévue dans les deux semaines suivant le processus d’allégations désormais ouvert sur le projet, met en évidence les aspects négatifs et positifs du projet de loi.
Parmi ces derniers, il convient de souligner que la Commission de Venise ne voit pas la séparation des pouvoirs compromise puisque « le pouvoir judiciaire est chargé de décider si certaines personnes répondent aux critères généraux déterminés par le Parlement pour l’application de l’amnistie ».
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Par ailleurs, tout en étant consciente que l’amnistie est le résultat d’un accord politique visant à obtenir une majorité d’investiture, la Commission de Venise souligne que « la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne est un objectif légitime ».
Ces arguments ont été immédiatement mis en avant par le Gouvernement. « Nous l’avons dit et maintenant aussi la Commission de Venise : l’amnistie est un outil de réconciliation. Et elle est également conforme aux normes internationales », a écrit le ministre Félix Bolaños dans X.
Mais, à partir de là, presque tous les autres critères de l’organe consultatif du Conseil de l’Europe ne sont pas du tout favorables à l’amnistie des personnes impliquées dans le « processus » catalan.
« Une profonde division sociale »
La Commission considère qu’il ne lui appartient pas d’« évaluer la proportionnalité » de la norme par rapport à l’objectif de normalisation qu’elle proclame.
« Le Parlement espagnol, pour décider s’il approuve ou non le projet d’amnistie et avec quel contenu, devra aborder la question de savoir si la normalisation de la Catalogne peut être réalisée malgré le fait que le projet d’amnistie a créé une division profonde et virulente dans la classe politique, dans les institutions, dans le système judiciaire, dans le monde académique et, surtout, dans la société espagnole », déclare-t-il.
Il n’examine pas la constitutionnalité du projet de loi, mais considère que « la vive polémique qu’il a suscitée laisse penser qu’il serait préférable, le moment venu, de régler explicitement cette question par une réforme constitutionnelle« .
Il réclame à plusieurs reprises une « majorité qualifiée adéquate » pour l’amnistie, rappelant que dans de nombreux pays, les 2/3 ou 3/5 du Parlement sont nécessaires.
Critique de la procédure d’urgence
En outre, il souligne que la procédure législative accélérée – comme celle suivie en Espagne – « n’est pas appropriée pour l’adoption de lois d’amnistie, étant donné les conséquences considérables et le caractère souvent controversé de ces lois. »
« La procédure d’adoption des mesures d’amnistie doit être inspirée par l’inclusivité, la participation, des délais adéquats et des débats publics », souligne-t-il.
Il estime notamment que « des consultations significatives, accompagnées d’un calendrier approprié, devraient contribuer à [al Parlamento] d’évaluer la proportionnalité de l’amnistie envisagée ».
Après avoir souligné que l’amnistie ne devrait pas être conçue pour « couvrir des individus spécifiques »la Commission de Venise observe que la portée de l’amnistie qu’il s’agit d’approuver est « très large et assez indéterminée », tant en ce qui concerne les actes qu’elle inclut que sa portée temporelle.
A cet égard, il recommande « définir plus précisément le périmètre matériel et temporel de l’application de l’amnistie, afin que les effets de la loi soient plus prévisibles ».
« Comme l’amnistie affecte la valeur de la chose jugée, elle doit respecter la sécurité juridique, car sinon elle saperait la confiance du public dans l’observation et le respect de la constitution et de la loi », explique-t-il.
Selon lui, le « manque de clarté et de détermination » de son champ d’action
Son application comporte le risque d’un nombre très élevé de cas et de litiges liés à la bonne application de la loi.
Cela présente à son tour le risque de « déplacer les conflits du niveau politique vers le niveau judiciaire. Ce résultat ne serait pas conforme à l’objectif de l’amnistie en tant que tel », souligne-t-il.
Détournement de fonds
Le projet de rapport souligne qu’il doit y avoir une cohérence entre les actes couverts par l’amnistie et les infractions commises pour « éviter tout arbitraire ».
« Seule une relation causale plus étroite entre « les consultations tenues en Catalogne du 9 novembre 2014 et du 1er octobre 2017, leur préparation ou leurs conséquences » et certains actes de détournement de fonds et de corruption pourrait justifier l’application de la loi.
amnistie pour ces derniers », dit-il.
En échange, ne remet pas en question l’inclusion du terrorisme parmi les crimes amnistiables. Il souligne même que la phase de la procédure judiciaire, c’est-à-dire la condamnation ou non, ne devrait pas avoir d’importance.
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Et il considère également que c’est une « conséquence logique » de l’amnistie que les mesures de précaution convenues à l’égard des bénéficiaires diminuent.
La Commission estime que la suspension de la procédure devrait être clarifiée si les juges soulèvent des questions d’inconstitutionnalité et note qu’« en tout état de cause, cette clause ne peut être interprétée d’une manière qui prive le contrôle judiciaire de l’amnistie de tout effet pratique, même en ce qui concerne la application des principes du droit pénal ».
Commissions juridiques
Le projet de rapport critique sévèrement les commissions d’enquête parlementaires sur ce qu’on appelle la « lawfare » ou persécution judiciaire.
« Exiger des juges qu’ils rendent compte publiquement à un organe politique de la façon dont ils ont abordé une affaire spécifique représente une ingérence politique dans l’administration de la justice« , il est dit.
En outre, cela crée un « effet dissuasif » sur les autres juges, en particulier ceux qui entendent actuellement ou dans le futur des affaires en cours ou liées à des affaires exclues du champ d’application de la loi d’amnistie.