Der Klimawandel ist eine globale Herausforderung, der häufig auf lokaler Ebene begegnet wird. Lokale Regierungen bestimmen die Entwicklung ihrer Gemeinden durch Landnutzungskontrollen. Ihre politischen Entscheidungen in Bezug auf Wohndichte, Standort und Baustandards haben tiefgreifende Auswirkungen auf das Klima – Gebäude verursachen fast 40 % der US-amerikanischen CO2-Emissionen und Privatfahrzeuge verursachen 10 % der weltweiten CO2-Emissionen. Die städtische Dichte ist besonders wichtig für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen.
Unter klimabewussten Politikern und Wissenschaftlern besteht zunehmend Konsens darüber, dass eine Lockerung der Zonenvorschriften zur Förderung einer höheren Dichte bei gleichzeitiger Verschärfung der Gebäudeeffizienzstandards die Emissionen reduzieren und den Wohnungsmangel beheben kann, der Gemeinden in den gesamten USA betrifft.
In seinem Papier Christopher Serkin, Inhaber des Elisabeth H. & Granville S. Ridley Jr.-Lehrstuhls für Rechtswissenschaften an der Vanderbilt Law School, argumentiert in seinem Buch „Klimazonierung“, dass dieser Ansatz „kontraproduktiv sein kann“. Er plädiert für einen situationsbezogenen Ansatz, bei dem die lokalen Regierungen ihre spezifischen ökologischen und wirtschaftlichen Umstände berücksichtigen.
„Climate Zoning“ ist erschienen im Notre Dame Law Review.
„Um das Problem der Kohlenstoffemissionen in unserer bebauten Umwelt zu lösen, bedarf es mehr als der ständigen neoliberalen Deregulierung, die den gegenwärtigen Diskurs beherrscht“, schreibt Serkin. „Landnutzungs- und Baurechtsreformen sind ein entscheidender Teil der Lösung, aber keine stumpfen.“
Auswirkungen einer lockereren Zonierung auf die Dichte
Weniger Einschränkungen könnten die Entwicklungstätigkeit fördern, es gibt jedoch keine Garantie dafür, dass dies auch zu einer höheren Dichte führt.
So kann beispielsweise die Gewährung des Rechts auf Nebenwohneinheiten oder die Abschaffung von Einfamilienhauszonen zu zusätzlicher Bebauung im Stadtkern führen. In den Vorstädten und Randgebieten könnten diese Gesetzesänderungen sogar zu noch mehr Bebauung führen.
„Regulierungsreformen, die auf eine geringfügige Erhöhung der Dichte abzielen, könnten überraschenderweise zu schlechteren (Treibhausgas-)Emissionen führen, wenn sie zu dichten Inseln weit entfernt von Einkaufsmöglichkeiten und Arbeitsplätzen führen“, heißt es in dem Papier.
In bestimmten MSAs kann eine lockerere Zonierung zu einer unkonventionellen Situation führen, in der Städte von außen nach innen wachsen, die Dichte abnehmen und die Emissionen nicht verringern. Das Papier nennt Houston, Phoenix und Nashville als Städte, die sowohl locker in Zonierung als auch nicht besonders dicht besiedelt sind.
„Die Auswirkungen einer Zonenreform auf die Dichte werden wahrscheinlich je nach lokalem und regionalem Kontext unterschiedlich ausfallen“, schreibt Serkin. Deregulierung wird nicht unbedingt zu einer höheren Dichte führen, auch wenn viele Befürworter einer Zonenreform dies behaupten.
Die Auswirkungen umweltfreundlicher Bauvorschriften
Vorschriften, die Umweltstandards wie LEED-Zertifizierungen vorschreiben, sollen die Treibhausgasemissionen einer Gemeinde reduzieren. Sie führen jedoch tendenziell zu höheren Baukosten und damit zu höheren Endpreisen für die Wohnungskäufer. Dies ist problematisch, wenn kohlenstoffarme Orte die Wohnkosten so stark erhöhen, dass die Bebauung stattdessen in kohlenstoffreiche Orte verlagert wird.
Das Problem besteht im Wesentlichen darin, dass die Lage der Häuser einen großen Einfluss auf die Treibhausgasemissionen hat. Häuser im Mittleren Westen benötigen aufgrund der Temperaturschwankungen im Jahresverlauf möglicherweise mehr Energie zum Heizen und Kühlen als in Kalifornien. Einige Energienetze sind kohlenstoffärmer als andere.
Die größten Unterschiede bei den Emissionen gibt es jedoch zwischen den Vororten und dem Stadtkern. Die Vororte von San Diego (der Stadt mit den niedrigsten standardisierten CO2-Emissionen pro Haushalt) produzieren mehr Kohlenstoffemissionen pro Haushalt als der Stadtkern von Memphis (der Stadt mit der höchsten standardisierten Rate).
Zwar erhöhen Anforderungen an umweltfreundliches Bauen die Energieeffizienz und reduzieren die Emissionen einzelner Häuser, doch der gleichzeitige Anstieg der Wohnkosten kann letztlich einen negativen Nettoeffekt haben.
„Selbst die am besten gemeinten umweltfreundlichen Bauvorschriften zur Emissionsreduzierung können den Kohlendioxidausstoß tatsächlich erhöhen, wenn sie die Menschen stattdessen an Orte mit höherem Kohlendioxidausstoß drängen“, schreibt Serkin.
Strategien zur Ausarbeitung klimaorientierter Landnutzungsvorschriften für kohlenstoffarme und -reiche Gebiete
Statt die Beschränkungen bei der Flächennutzungsplanung pauschal zu lockern oder Standards für umweltfreundliches Bauen einzuführen, plädiert Serkin für ein Modell klimabewusster Flächennutzungsplanung auf lokaler Regierungsebene, gestützt durch die Unterstützung der Landesregierungen und Mittel der Bundesregierung.
Serkin argumentiert, dass die Bundesregierung die emissionsreduzierende Entwicklung beeinflussen kann, indem sie den lokalen Regierungen detaillierte geografische Daten zu Kohlenstoffemissionen zur Verfügung stellt – „Kohlenstoffkarten“, wie er sie nennt – und Community Development Block Grant-Programme (CDBGs) nutzt, um Wachstum und Dichte an kohlenstoffarmen Orten zu fördern. „Die wichtigsten Instrumente zur Bewältigung der Klimaauswirkungen der bebauten Umwelt liegen jedoch bei den lokalen Regierungen“, stellt er fest.
Die Empfehlungen des Papiers für die Kommunalverwaltungen „hängen größtenteils davon ab, ob es sich bei der jeweiligen Gemeinde um einen Ort mit hohem oder niedrigem Kohlenstoffausstoß handelt.“
Kohlenstoffarme Gebiete wie der Stadtkern sollten das Wachstum fördern. Die Lockerung bestimmter Zonenvorschriften kann genau das bewirken. Die lokalen Regierungen müssen jedoch auch sicherstellen, dass die Einhaltungsanforderungen (darunter ironischerweise auch Umweltprüfungen) und Genehmigungsverfahren keine Verzögerungen verursachen, die Projekte auf die lange Bank schieben und die Entwicklung behindern. Das Papier schlägt auch unkonventionellere regulatorische Maßnahmen vor, wie die Festlegung von Höchstgrößen für Wohneinheiten und Mindestdichten, die Förderung des Enteignungsrechts zur Erlangung von Land für weitere Entwicklung im Stadtkern und die Steigerung der staatlichen Entwicklungstätigkeit.
Für Orte mit hohem Kohlenstoffausstoß wie Vororte und Ballungszentren plädiert Serkin für aggressivere Regulierungsmaßnahmen, „weil dort weniger Bedenken bestehen, die Entwicklungstätigkeit insgesamt zu reduzieren.“ Strengere Vorschriften, Energieabgaben, Schutz von landwirtschaftlichen Flächen und Naturschutzrechte zählen zu seinen Empfehlungen.
Das Papier enthält auch universelle Strategien, die überall umgesetzt werden können. Eine Rationalisierung der Standortwahl für Infrastrukturen für erneuerbare Energien kann Hindernisse für die Dekarbonisierung von Energienetzen beseitigen. Die Abschaffung von Parkvorschriften und Einzonen-Wohngebieten, der Ausbau von Fußgänger- und Fahrradwegen und die Erhaltung der Vegetation können Emissionen reduzieren und die Bevölkerungsdichte fördern.
Landesregierungen können lokale Bemühungen unterstützen, indem sie Investitionen in den öffentlichen Nahverkehr lenken und von Autobahnen und Infrastrukturen abziehen, die das Pendeln in die Vororte unterstützen. „Die konkreten Strategien variieren je nach Ort, aber im Wesentlichen geht es darum, andere Transportmittel einfacher und attraktiver zu machen als das Auto“, schreibt Serkin.
Genauer gesagt befürwortet das Papier die Schaffung von städtischen Wachstumsgrenzen, wie etwa Grüngürteln, die die Entwicklung innerhalb städtischer Gebiete fördern und Land außerhalb der Grenzen für die Landwirtschaft oder andere wenig intensive Nutzungen ausweisen. Aufgrund der fragmentarischen Natur einiger MSAs ist hierfür häufig eine Beteiligung des Staates erforderlich.
In ähnlicher Weise fordert es die Bundesstaaten auf, die Umweltvorschriften in den Innenstädten zu lockern, um die Entwicklung zu fördern. Serkin weist ausdrücklich darauf hin, dass diese Reformen „die Umweltvorschriften im gesamten Bundesstaat nicht lockern müssen – und das auch nicht sollten“.
Es gibt keine Einheitslösung für die Regulierung (oder Deregulierung) der Landnutzung
Das Papier betont die Bedeutung der Zoneneinteilung im Kampf gegen den Klimawandel, „weil sie dazu beiträgt, zu bestimmen, wo Menschen leben und arbeiten.“ Es weist darauf hin, dass die „vorherrschenden Reaktionen von Wissenschaftlern und Politikern in den letzten Jahren“ – Deregulierung zur Förderung der Bevölkerungsdichte, ökologische Bauvorschriften zur Reduzierung der CO2-Emissionen und landesweite Landnutzungskontrollen zur Gewährleistung von Veränderungen – die unterschiedlichen Faktoren kohlenstoffarmer und kohlenstoffreicher Umgebungen nicht berücksichtigen.
„Was die lokalen Regierungen stattdessen brauchen, ist eine Reihe von Rezepten, die je nach Ort unterschiedlich sind“, schlussfolgert Serkin. „Dieser detailliertere Ansatz berücksichtigt, dass wir die Klimakrise nicht durch Deregulierung lösen können, aber auch, dass eine stärkere situative Zonierung mit einer Reihe von Optionen zur Erhöhung der Dichte und zur Reduzierung der Kohlenstoffemissionen erforderlich ist.“
Mehr Informationen:
Christoph Serkin, Klimazonierung (2024)