Die Europäische Kommission, das Exekutivorgan der EU, erstellt Gesetzesentwürfe. Ein solcher Vorschlag wird dann dem Parlament und den Mitgliedstaaten vorgelegt.
Das Parlament besteht aus verschiedenen Fraktionen, die alle unterschiedliche Ansichten zu einem solchen Vorschlag haben. Daher kann es eine Weile dauern, bis eine Mehrheit auf derselben Seite ist. Dies gilt natürlich auch für die Mitgliedstaaten. Im Rat versuchen die Fachminister eine Einigung zu erzielen. Beide EU-Institutionen haben den ursprünglichen Plan der Kommission häufig angepasst.
Sobald diese Hürden überwunden sind, müssen die Verhandlungsführer der drei Institutionen (Kommission, Parlament und Rat) gemeinsam eine Lösung finden.
Sobald eine Einigung erzielt wurde, werden die endgültigen Texte verfasst. Anschließend müssen das Parlament und die Mitgliedstaaten noch einmal formell darüber abstimmen. Das ist normalerweise eine Formalität.