Überprüfung des WTO-Systems angesichts wachsender Handelsungleichgewichte

Die Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 1995 fiel mit einer Phase starken globalen Wirtschaftswachstums zusammen. Diese Entwicklung wurde durch niedrigere Zölle und einen verbesserten Marktzugang in einer globalisierten Weltwirtschaft befeuert, die auf dem Versprechen eines regelbasierten globalen Handelssystems basierte. Zwei Schlüsselprinzipien, Gegenseitigkeit und Nichtdiskriminierung, bildeten die Grundlage des WTO-Systems. Ersteres verpflichtete die Länder, einander gleichwertige Zugeständnisse und Marktzugang zu gewähren, während letzteres die Mitgliedsländer dazu verpflichtete, Produkte eines Landes genauso zu behandeln wie die Produkte eines anderen Landes.

Doch um die Jahrhundertwende war die Stimmung schlechter geworden: Streitigkeiten und Klagen über Handelsungleichgewichte und Protektionismus führten in den letzten Jahren zu Handelskriegen, die die WTO eigentlich verhindern wollte.

Die „Terms of Trade (ToT)“, die das US Bureau of Labor Statistics definiert als „stellen[ing] Das Verhältnis zwischen den Exportpreisen eines Landes und seinen Importpreisen“ ist ein wichtiges Instrument zur Messung der Ausgewogenheit der Zugeständnisse zwischen den Teilnehmern von Handelsabkommen.

„Als China beispielsweise der WTO beitrat, führte es Zollsenkungen durch und andere WTO-Mitglieder reduzierten die Zollsätze für chinesische Produkte. Wenn sich Chinas Terms of Trade infolge der Zollsenkungen verschlechtern, gilt China als Nettogeber von ToT-Zugeständnissen und seine Handelspartner als Nettonutznießer“, erklärt Chang Pao Li, außerordentlicher Professor für Wirtschaftswissenschaften an der SMU, der kürzlich ein Papier zu diesem Thema mit dem Titel „Die Bilanz der Zugeständnisse in Handelsabkommen“ verfasst hat.

Der Mechanismus der WTO

Im Vergleich zu den tatsächlichen kooperativen Zollsätzen kann ein Land seine externen Optionen in Betracht ziehen, indem es die WTO verlässt und die von ihm gewünschten Zölle für seine Importe festlegt, aber wahrscheinlich mit höheren Vergeltungszöllen für seine Exporte konfrontiert wird. Theoretisch kann ein Land bilateral oder multilateral Zölle festlegen, die seine Interessen maximieren.

„Wenn große Länder ihre Importzölle erhöhen, führt dies aufgrund ihrer Marktmacht tendenziell zu niedrigeren Weltmarktpreisen. Große Länder können also die gleiche Menge an Waren für weniger Geld importieren und erzielen dabei Vorteile bei den Terms of Trade“, erklärt Professor Chang und verweist damit auf Exporteure, die ihre Preise senken, um nach einer Zollerhöhung wettbewerbsfähig zu bleiben. „Große Länder haben aufgrund ihrer Handelsbedingungen Anreize, ihre Zölle zu erhöhen, aber dies hat negative externe Auswirkungen auf andere Länder.“

„Es ist ein Gefangenendilemma: Wenn China aufgrund der ToT-Anreize motiviert ist, die Zölle zu erhöhen, und die USA sich ebenfalls dafür entscheiden, geraten sie in ein schlechteres Gleichgewicht, in dem beide Länder weniger miteinander handeln, aber ohne die einseitig beabsichtigten ToT-Gewinne zu erzielen. Es ist ein Pareto-Gleichgewicht.“

Der WTO kommt daher eine Schlüsselrolle bei der Koordinierung von Zollsenkungen zwischen den Mitgliedsstaaten zu, die die Weltwirtschaft auf Grundlage der Grundsätze der Gegenseitigkeit und Nichtdiskriminierung aus dem Pareto-Gleichgewicht herausführen sollen.

Wachsendes Ungleichgewicht bei Konzessionen und Handel

Zwei markante Veränderungen in der globalen Wirtschaftslandschaft seit Anfang der 1990er Jahre sind das schnelle Wirtschaftswachstum in Teilen der Entwicklungsländer und die Zunahme der Handelsungleichgewichte weltweit. Beides könnte die Bilanz der Zugeständnisse verschieben. Handelsungleichgewichte haben sich als ein wesentlicher Faktor für die Bilanz der Zugeständnisse erwiesen.

Professor Chang, die im Juli zur Associate Dean (Forschung und Industrieengagement) ernannt wurde, analysiert in ihrem Aufsatz, wie sowohl die Vereinigten Staaten als auch China ihren Handelspartnern Nettozugeständnisse machen, da sie sich im Rahmen der WTO auf niedrigere Zollsätze geeinigt haben (im Vergleich zu kontrafaktischen, durch ToT bedingten Zollerhöhungen). In ihren bilateralen Beziehungen haben die Vereinigten Staaten China jedoch mehr ToT-Zugeständnisse gemacht, als sie im Gegenzug erhalten haben. Diese Diskrepanz bei den bilateralen Zugeständnissen ist größtenteils auf Handelsungleichgewichte zurückzuführen.

Professor Chang schrieb: „Unter den hypothetischen Bedingungen eines ausgeglichenen Handels würden sich ihre Beziehungen nach dem Beitritt Chinas zur WTO in Richtung nahezu gegenseitiger Anerkennung entwickeln.“

„Mit ‚hypothetischem ausgeglichenem Handelsszenario‘ meinen wir eine kontrafaktische Welt, in der der Handel ausgeglichen ist [where every country imports the same amount as it exports in terms of value]. Wenn wir in dieser hypothetischen Welt die optimalen Zölle für jedes Land neu berechnen und diese als Maßstab für den Vergleich mit dem tatsächlichen kooperativen Zollprofil verwenden würden, würde das daraus resultierende Ungleichgewicht bei den Zugeständnissen zwischen China und den USA fast eliminiert. Ein großer Teil des Ungleichgewichts bei den bilateralen Zugeständnissen zwischen den USA und China ist also auf die Tatsache zurückzuführen, dass sich das Handelsungleichgewicht der beiden Länder im Laufe der Jahre vergrößert hat.“

Sie fügt hinzu: „Das bedeutet, dass ein Großteil dieser bilateralen Zugeständnisse der USA an China auf das steigende bilaterale Handelsdefizit der USA mit China zurückzuführen ist.“

Ausblick

Professor Changs Arbeit lieferte einen Datensatz bilateraler Zugeständnisse, die zwischen 38 WTO-Mitgliedsländern für jedes Jahr zwischen 1995 und 2018 ausgetauscht wurden. Die Ergebnisse sind vielleicht zu erwarten: Die USA sind der größte Nettogeber des WTO-Systems, aber auch China ist zu einem großen Nettozahler geworden, mit bemerkenswerten ToT-Verlusten in den meisten seiner bilateralen Beziehungen, mit Ausnahme der USA.

„Das WTO-System hat sich bis vor einigen Jahren recht gut bewährt“, bemerkt Professor Chang. „1995 oder früher konnten wir beobachten, dass die Zolltarife der WTO-Mitglieder nahezu ausgeglichene Zugeständnisse erzielten, aber im Laufe der Zeit konnten diese bestehenden Zolltarife aufgrund von Handelsungleichgewichten und/oder Veränderungen der Ländergröße keine ausgeglichenen Zugeständnisse mehr erzielen. Die Daten stützen die Behauptung der USA, dass sie im Vergleich zum Rest der Welt, einschließlich China, recht große Zugeständnisse machen.“

Was also ist die Hauptbotschaft dieses Dokuments?

Professor Chang erläutert: „Indem der vorgeschlagene Rahmen ein Maß an Zugeständnissen vorsieht, dient er als Ausgangspunkt für die Diskussion über die Belastbarkeit von Handelsabkommen. Ein unausgewogenes Abkommen kann destabilisierend wirken, wie die jüngsten Beschwerden wichtiger WTO-Mitglieder über mangelnde Gegenseitigkeit zeigen.“

„Insbesondere das Streitschlichtungsverfahren der WTO, das eigentlich dazu gedacht ist, ,Handelsscharmützel‘ im Rahmen eines relativ ausgewogenen Abkommens zu regeln, könnte zunehmendem Druck ausgesetzt sein, wenn die Abweichung des Systems von der Gegenseitigkeit groß und anhaltend ist.“