Auf dem COP27-Gipfel in Sharm El-Sheikh, Ägypten, wurde eine Vereinbarung zur Einrichtung eines Verlust- und Schadensfonds als großer Durchbruch bei einem der heikelsten Themen der UN-Klimaverhandlungen gefeiert. In einer ansonsten frustrierenden Konferenz wurde mit dieser Entscheidung im November 2022 die Hilfe anerkannt, die insbesondere ärmere und emissionsarme Länder benötigen, um mit den Folgen des Klimawandels umzugehen – und vorläufig, wer dafür zahlen sollte.
Im folgenden Jahr wurden weitere Extremwetterrekorde gebrochen. Sintflutartige Regenfälle führten zu Überschwemmungen, die eine ganze Stadt in Libyen hinwegfegten, während Waldbrände weite Teile Kanadas, Griechenlands und der hawaiianischen Insel Maui zerstörten.
Da diese Ereignisse weltweit zur Routine werden, wächst der Bedarf an einem wirksamen Fonds, der schnell eingerichtet werden kann und den am stärksten vom Klimawandel bedrohten Menschen hilft. Doch nach einem Jahr der Verhandlungen ist der Fonds bisher nicht in der von den Entwicklungsländern erhofften Weise zustande gekommen.
Ich schreibe ein Buch über die UN-Governance von Verlusten und Schäden und verfolge die Verhandlungen seit 2013. Hier erfahren Sie, was geschah, nachdem die Verhandlungsführer nach Hause gegangen waren, und worauf Sie bei ihrer Rückkehr achten sollten, dieses Mal auf der COP28 in Dubai.
Große Fragen
Viele Fragen wurden in Sharm El-Sheikh aufgeworfen und blieben ungelöst. Unter anderem: Wer zahlt in diesen neuen Fonds ein? Wo wird es sitzen? Wer wird die Macht darüber haben? Und wer erhält Zugang zu den Fördermitteln (und wer nicht)?
Ein Übergangsausschuss mit 14 Mitgliedern aus Entwicklungsländern und 10 Mitgliedern aus entwickelten Ländern wurde von den Vereinten Nationen eingesetzt, um diese Fragen nach der COP27 zu diskutieren. Der Ausschuss traf sich im letzten Jahr regelmäßig, aber bei seiner vierten Sitzung Ende Oktober – die als letzte Sitzung geplant war – blieben wichtige Fragen rund um den Fonds, beispielsweise wer ihn beherbergen und verwalten sollte, offen. Die Gespräche scheiterten ohne Einigung.
Anfang November, weniger als einen Monat vor der COP28, wurde den Ausschussmitgliedern auf einer hastig einberufenen fünften Sitzung ein Text vorgelegt, den die beiden Ko-Vorsitzenden aus Südafrika und Finnland als „Take it or Leave it“-Vereinbarung zusammengebastelt hatten. Die Entwicklungsländer stimmten trotz Vorbehalten zu, den Fonds für eine Übergangszeit bei der Weltbank zu beherbergen.
Auch Industrieländer erhoben Einwände gegen den endgültigen Text. Die USA wollten jeder Erwähnung von Beiträgen zum Fonds das Adjektiv „freiwillig“ hinzufügen. Andere argumentierten, dass der Pool der Beitragszahler des Fonds ausgeweitet werden sollte, um einige Entwicklungsländer wie Saudi-Arabien sowie private Finanzierungsquellen einzubeziehen. Diese Einwände wurden zur Kenntnis genommen, der Text wurde jedoch ohne sie angenommen.
Diese Empfehlungen müssen nun auf der COP28 unterzeichnet werden, die am 30. November beginnt. Da fast 200 Länder eine Einigung über diese Vereinbarungen erzielen müssen und die Unzufriedenheit weit verbreitet ist, wird der Prozess wahrscheinlich nicht einfach sein.
Die Bank der Welt?
Entwicklungsländer stehen der Weltbank als potenziellem Gastgeber des Fonds aus mehreren Gründen skeptisch gegenüber.
Viele Delegierte machen sich Sorgen um den Ruf der Bank, einschließlich der Dominanz der Geber aus Industrieländern, ihres Schwerpunkts auf der Bereitstellung von Krediten statt Zuschüssen und der mangelnden Klimaverträglichkeit der Geschäftstätigkeit der Bank. Diese Bedenken dürften in Dubai erneut aufkommen.
Die USA sind der größte Anteilseigner der Weltbank und traditionell ist der Präsident der Bank ein von Washington nominierter US-Bürger. Kleine Inselentwicklungsländer (die aufgrund des Anstiegs des Meeresspiegels am stärksten vom Klimawandel betroffen sind) haben sich dafür ausgesprochen, den Fonds weg von einem Geber-Empfänger-Modell mit all ihren üblichen Machtungleichgewichten hin zu einer Partnerschaft zu verlagern, die auf einem gemeinsamen Engagement basiert den Planeten schützen.
Dies erfordert eine teilweise oder vollständige Reform der Weltbank – und manche argumentieren Dies geschieht bereits unter seinem neuen Präsidenten. Die Unterbringung des Fonds innerhalb der Bank würde den Geberländern jedoch immer noch einen unverhältnismäßigen Einfluss verschaffen, trotz der Empfehlungen des Übergangsausschusses, dass der Verwaltungsrat des Fonds mehrheitlich aus Mitgliedern aus Entwicklungsländern bestehen sollte.
Ein weiteres Problem sind die hohen Gemeinkosten. Ein Vorstandsmitglied eines anderen Fonds der Weltbank hat angedeutet, dass die Verwaltungsgebühren, die die Bank erhebt, steigen und einen größeren Teil der Hilfe absorbieren. Dies könnte bedeuten, dass die Weltbank für jede 100 Milliarde US-Dollar, die Ländern und Gemeinschaften angeboten wird, die von einer Katastrophe betroffen sind, dies tun wird 1,5 Milliarden US-Dollar behalten. Das wird für eine Institution immer noch schwierig sein Finanzierung die klimaschädliche Öl- und Gasindustrie zu rechtfertigen.
Die vom Fonds zur Verfügung gestellten Finanzierungsarten müssen im Widerspruch zur traditionellen Art der Kreditfinanzierung der Bank stehen, indem sie Zuschüsse und andere Formen äußerst konzessionärer Kredite anbietet. Entwicklungsländer haben stets argumentiert, dass die Finanzierung von Verlusten und Schäden die Schuldenlast eines Entwicklungslandes nicht erhöhen sollte.
Der vereinbarte Text besagt, dass der Verlust- und Schadensfonds „finanzielle Beiträge einladen“ wird, wobei von den entwickelten Ländern erwartet wird, dass sie „die Führung übernehmen“. Entwicklungsländer wollen, dass die entwickelten Länder (die in der Vergangenheit die größten Emittenten waren) Geld bereitstellen, doch die reichen Länder haben sich gegen jede Vorstellung gewehrt, dass sie zur Zahlung verpflichtet sind.
Vielmehr können sie, obwohl sie in Sachen Klimafinanzierung die richtigen Töne von sich geben, einfach dadurch kurzfristiges Ansehen erlangen Umbenennung bestehender Formen der Klimafinanzierung oder Entwicklungshilfe, anstatt neues Geld anzubieten.
Das Entschädigungs-Tabu
Eine Sache, die Sie auf der COP28 wahrscheinlich nicht hören werden, ist „Entschädigung“. Während Zeitungsredakteure Schlagzeilen über Wiedergutmachung, Haftung und Entschädigung lieben, wenn sie über Verluste und Schäden berichten, und eine Zunahme von Klimarechtsstreitigkeiten Regierungen und umweltverschmutzende Unternehmen nervös macht, fehlt diese Sprache bei der Diskussion des Themas in den Verhandlungen noch völlig.
Tatsächlich, Nachforschungen haben ergeben dass die Erwähnung von Entschädigungen in staatlichen Eingaben an die UN nach der Einführung des Mechanismus für Verluste und Schäden im Jahr 2013 dramatisch zurückgegangen ist. Im Kleingedruckten des Pariser Abkommens von 2015 wurde festgestellt, dass Verluste und Schäden „keine Grundlage für Haftung oder Schadensersatz„.
Mir ist aufgefallen, dass der Begriff im Rahmen des COP-Prozesses tabuisiert wird. Stattdessen entscheiden sich Länder zunehmend für Formulierungen wie „Solidarität“ als Grundlage für die Finanzierung. Diese Wortwahl zeigt, wo die Macht liegt.
All dies soll als Warnung vor der COP28 dienen. Wichtige Vereinbarungen zu Verlusten und Schäden haben in der Vergangenheit aufgrund bürokratischer Forumverlagerungen (Verlagerung von Themen an Veranstaltungsorte außerhalb des UN-Rahmenübereinkommens über Klimaänderungen), Verzögerungen und unzureichender Ressourcen ihre Versprechen nicht eingehalten. Der Anpassungsfonds wurde 2001 gegründet, bewilligte jedoch erst 2010 die erste Förderung.
Wie soll dem dringenden Bedarf an Unterstützung gefährdeter Gemeinschaften und Länder entsprochen werden, wenn das Tempo der Fortschritte bei den Klimaverhandlungen bestenfalls eisig ist und dazu tendiert? besonders langsam und anspruchslos zur Verlust- und Schadensfinanzierung?
Auf der COP28 ist die Verwirklichung des Verlust- und Schadensfonds ein Lackmustest für die Legitimität des gesamten Verhandlungsregimes zum Klimawandel.
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