Die Strafen für den Ausstieg aus Anreizprogrammen für Ökosystemleistungen sollten dem entgangenen Nutzen für die Umwelt entsprechen

Payment for Ecosystem Services-Programme (PES) sind wichtige Instrumente, die Regierungen auf der ganzen Welt nutzen, um die Wasserqualität zu verbessern, Wälder und Lebensräume von Wildtieren zu schützen und Kohlenstoff zu binden. Im Rahmen dieser Programme werden Landbesitzer – in der Regel Landwirte – dafür bezahlt, ihr Land auf eine Weise zu nutzen, die die Umwelt schützt oder wiederherstellt, beispielsweise durch den Ersatz von Reihenkulturen durch Bäume oder Grasflächen neben Wasserstraßen. Viele PES-Programmverträge haben eine Laufzeit von 5 bis 20 Jahren, doch die Abbrecherquoten der Teilnehmer sind im Laufe der Jahre stetig gestiegen.

Eine aktuelle Studie von Ökonomen der University of Maryland zeigte, dass PES-Programme derzeit so strukturiert sind, dass ihre Teilnahme eingeschränkt oder Anreize geschaffen werden könnten, die Programme vorzeitig zu verlassen, bevor der volle Nutzen für die Umwelt zum Tragen kommt. Die neue Studie identifiziert einen wesentlichen Fehler in der Art und Weise, wie Strafen für Teilnehmer festgesetzt werden, die sich vorzeitig zurückziehen, und weist darauf hin, dass die Behebung dieses Fehlers die Programmabschlussquoten erhöhen und sowohl zu höheren Zahlungen an Farmbesitzer als auch zu mehr Nutzen für das Ökosystem führen würde.

Die Studie war veröffentlicht am 15. Mai in der Zeitschrift für Umweltökonomie und -management.

„Die aktuellen Programme sind rückwärtsgewandt. Wenn also ein Teilnehmer vorzeitig vom Vertrag zurücktritt, muss er das gesamte Geld zurückzahlen, das er durch das Programm erhalten hat“, sagte David Newburn, außerordentlicher Professor für Agrar- und Ressourcenökonomie an der UMD und Co-Mitarbeiter. Autor der Studie.

„Aber in der Wirtschaft wissen wir, dass es restriktiv ist und nicht optimal sein kann, wenn Zahlungen direkt mit Strafen verknüpft sind. Also sagten wir: Lasst uns sie entkoppeln und sehen, welche Lösung sich ergeben würde.“

Newburn und seine Kollegen stellten fest, dass die Berechnung von Strafen auf der Grundlage der durch den vorzeitigen Entzug verlorenen Umweltvorteile sowohl für die Teilnehmer als auch für die Regierung, die das Programm anbietet, die optimale Wirtschaftlichkeit darstellt.

PES-Programme leisten jedes Jahr, wenn sie teilnehmen, Auszahlungen an Landbesitzer. Das bedeutet, dass die Teilnehmer jedes Jahr entscheiden müssen, ob der Gesamtnutzen eines Verbleibs im Programm über dem liegt, was sie erwarten würden, wenn das Land wieder für den Anbau genutzt würde. Bei den aktuellen Programmen steigen die Strafen für vorzeitiges Ausscheiden jedes Jahr zusammen mit dem Gesamtbetrag, den sie erhalten haben.

Wenn ein Farmbesitzer zu irgendeinem Zeitpunkt glaubt, dass er möglicherweise nicht bis zum Vertragsende im Programm bleiben wird – weil beispielsweise die Erntepreise steigen und er das Risiko eingeht, große Gewinne zu verlieren – ist es aus wirtschaftlicher Sicht sinnvoller, auszusteigen anstatt noch ein oder zwei Jahre zu warten, bis die Strafe nur noch höher ausfällt.

„Es gibt viele Studien, die sich mit Zahlungsstrukturen befassen, und Regierungsbehörden haben die Zahlungen an Grundbesitzer erhöht, um die Beteiligung zu erhöhen“, sagte Newburn. „Aber kein anderer Forscher hat die Auswirkungen von Strafen in diesen Programmen untersucht, und sie erweisen sich als erheblich.“

Um die Auswirkungen der Entkoppelung von Strafen und Zahlungen zu verstehen, modellierte das Team die Kosten und Vorteile verschiedener Programmdesigns für Landbesitzer sowie die Vorteile der gewonnenen Ökosystemdienstleistungen. Sie fanden heraus, dass das optimale Programmdesign eine Vorfälligkeitsentschädigung vorsah, die an den Wert der im Programm verbleibenden Ökosystemleistungen und Zahlungen gekoppelt war.

Wenn also ein Landwirt im zweiten Jahr von einem 10-jährigen Naturschutzvertrag zurücktritt, müsste er für die verlorenen zukünftigen Ökosystemleistungen im Wert von 8 Jahren aufkommen. Wenn sie sich im achten Jahr zurückzogen, würden sie nur für die verlorenen Ökosystemleistungen von zwei Jahren bezahlen.

Auf diese Weise ist die Strafe für das Ausscheiden zu Beginn des Programms am höchsten und nimmt mit der Zeit ab, anders als bei den aktuellen Programmen, bei denen die Strafen mit der Zeit steigen, wenn sich die Zahlungen ansammeln. Dieses Design würde nicht nur Landbesitzern einen Anreiz bieten, im Programm zu bleiben, sondern es würde auch die größten Vorteile bei den Ökosystemdienstleistungen mit sich bringen, was sich in dem höchsten Wert für die Regierungsbehörde niederschlägt, die das Programm finanziert.

Newburn und seine Kollegen haben ein PES-Programm entwickelt, das Landwirte dafür bezahlt, an Bäche angrenzendes Ackerland in Graspufferzonen umzuwandeln. Diese grasbewachsenen Flussuferbereiche absorbieren Nährstoffe und abfließende Sedimente, die andernfalls die örtlichen Wasserstraßen und die Chesapeake Bay verschmutzen würden. Im Wassereinzugsgebiet der Chesapeake Bay sind solche Programme ein wesentliches Instrument, das den Bay-Staaten dabei hilft, die von der EPA festgelegten Grenzwerte für Sedimente und Nährstoffe einzuhalten, die in das Wassereinzugsgebiet fließen.

Das Team nutzte USDA-Daten zum Wert von Ackerland im Umkreis von 100 Fuß um einen Bach in ganz Maryland, um die Zahlungsstruktur für seine Modellprogramme zu bestimmen. Anschließend verwendeten sie allgemein anerkannte Formeln aus dem Chesapeake Bay Watershed Model der EPA und dem Chesapeake Bay Program, um den Dollarwert der Ökosystemleistungen von Graspuffern in denselben Gebieten abzuschätzen. (Im Großen und Ganzen berechnen diese Formeln die Menge an Stickstoff, Phosphor und Sediment, die jeder Hektar Grünland daran hindern würde, in den angrenzenden Bach oder Wasserweg zu gelangen, und geben dann für jeden dieser Schadstoffe einen Preis pro Pfund an.)

Das Ergebnis war ein Dollarwert für die Ökosystemleistungen, die jeder Betrieb erbringen könnte, wenn er an einem PES-Programm für Grünlandpuffer teilnehmen würde. Newburn sagte, ihre Studie könne auf jedes PES-Programm in jedem Land angewendet werden, da alle derzeit die gleiche fehlerhafte Strafstruktur verwenden.

„In jedem PES-Programm, das wir in Costa Rica, Großbritannien, Südkorea, Mexiko, Australien, der Europäischen Union und anderen Ländern gefunden haben, weisen sie alle dieselbe fehlerhafte Struktur auf, Strafen an Zahlungen zu knüpfen“, sagte er.

„Es ist einfacher zu verfolgen als Ökosystemleistungen, die sehr kompliziert zu berechnen und möglicherweise schwer in die Praxis umzusetzen sind. Der wichtige Punkt ist jedoch, dass die optimale Programmstruktur nicht genau geschätzt wird, sondern nach vorne und nicht nach rückwärts gerichtet ist.“ wie sie jetzt sind.

Neben Newburn sind Professor Erik Lichtenberg und Ph.D. Kandidat Youngho Kim sind Co-Autoren des Papiers.