Australien steht kurz vor einem großen, konstruktiven Schritt in der Klimaschutzpolitik: Wir werden im Rahmen des Schutzmechanismus einen CO2-Preis für den Industriesektor haben.
Es kommt neun Jahre, nachdem die Koalitionsregierung von Abbott den CO2-Preis von Labour abgeschafft hat. Der Sicherungsmechanismus lag viele Jahre in der Warteschleife – in weiten Teilen unter der Koalitionsregierung gesetzlich verankert, aber beibehalten unwirksam aufgrund der Art und Weise, wie es implementiert wurde.
Der Mechanismus wird als sogenanntes „Baseline and Credit Scheme“ wirksam, wobei a Preissignal auf etwa 30 % der australischen Treibhausgasemissionen. Es wird einen beträchtlichen finanziellen Anreiz schaffen, Emissionen in der Industrie zu reduzieren, obwohl es auch auf landgestützten CO2-Ausgleich angewiesen ist.
Unter dem parlamentarischen Kompromiss dieser Woche zwischen Labour, den Grünen und einigen Crossbenchs wird die Gesetzgebung vorschreiben, dass die Gesamtemissionen von Industrieanlagen, die unter das System fallen, im Laufe der Zeit nicht steigen dürfen.
Die Umsetzung des Schutzmechanismus verheißt Gutes für die künftige Klimapolitik in Australien. Die Politik hat keine parteiübergreifende Unterstützung, aber die Dutton-Opposition äußert sich nicht dazu.
Es könnte eine Grundlage sein, um sinnvolle wirtschaftsklimapolitische Instrumente auf andere Teile der australischen Wirtschaft auszudehnen und überall größere klimapolitische Ambitionen zu vermitteln.
Wie der Schutzmechanismus funktionieren wird
Der Schutzmechanismus gilt für 215 der größten Treibhausgasemittenten Australiens. Es verlangt von ihnen, ihre Nettoemissionen unter einem festgelegten Grenzwert zu halten, der als Baseline bezeichnet wird.
Zu den Einrichtungen im Rahmen des Programms gehören Kohleminen zur Gasförderung und -verarbeitung, Fabriken zur Herstellung von Stahl, Aluminium und Zement und mehr. Wichtig ist, dass der Stromerzeugungssektor von der Regelung ausgenommen ist.
Der Schutzmechanismus deckt einen kleineren Teil der Wirtschaft ab als das CO2-Preissystem der Gillard-Regierung, das von 2012 bis 2014 galt. Dieses System umfasste auch den Stromsektor und einige andere Emissionen.
Aber der Handelspreis für Emissionsgutschriften im Rahmen des Sicherungsmechanismus wird wahrscheinlich viel höher sein als im früheren System. Es wird auf 75 AUD pro Tonne begrenzt, wobei diese Obergrenze im Laufe der Zeit steigt.
Je höher der Preis, desto stärker der finanzielle Anreiz, Emissionen zu reduzieren, etwa durch Investitionen in emissionsarme Prozesse und Anlagen.
Im Rahmen des Programms wird der Ausgangswert einer Anlage in Abhängigkeit von der Emissionsintensität der von ihr hergestellten Waren und der Menge der von ihnen hergestellten Produkte festgelegt.
Neue Anlagen werden niedrige Basiswerte erhalten, die internationale Best Practices in der Produktion widerspiegeln. Die Bundesregierung wird Anlagen, die unter ihren Basisemissionen bleiben, Gutschriften ausstellen. Wenn eine Einrichtung ihren Ausgangswert überschreitet, muss sie den Überschuss durch den Kauf von CO2-Zertifikaten decken – entweder von anderen Einrichtungen oder von außerhalb des Systems.
Die Kredite werden zu einem Marktpreis gehandelt. Das schafft für alle Beteiligten den finanziellen Anreiz, Emissionen zu reduzieren – entweder um Geld zu sparen oder um Geld zu verdienen. Auf diese Weise funktioniert es wie ein Emissionshandelssystem.
Aber das Programm wird keine Einnahmequelle für die Regierung sein. Das wurde als politische Notwendigkeit angesehen, aber es ist auch eine verpasste steuerliche Chance.
Eine große Rolle für Offsets
Emissionsbasislinien im Rahmen des Sicherungsmechanismus werden Abfall um fast 5 % pro Jahr. Die resultierenden Nettoemissionen der Anlagen im Rahmen des Programms werden schätzungsweise von derzeit 143 Millionen Tonnen Kohlendioxidäquivalent auf 100 Millionen Tonnen im Jahr 2030 zurückgehen. Dies ist eine angemessen hohe Reduktionsrate, wenn man bedenkt, dass die Industrieemissionen langsam gestiegen sind.
Einrichtungen dürfen jedoch über die sinkenden Basislinien hinaus emittieren, wenn sie den Überschuss durch den Kauf von Australian Carbon Credit Units (ACCUs) ausgleichen. Diese CO2-Zertifikate werden durch Projekte in der Land- und Forstwirtschaft sowie in der Landnutzung generiert. Die Idee ist, dass Emissionsminderungen, die in der Industrie nicht erreicht werden können, im Landsektor erzielt und von der Industrie bezahlt werden.
Es gibt keine Begrenzung dafür, wie viele Offset-Gutschriften die Industrie verwenden kann, um ihre Basiswerte einzuhalten. Dies ist für CO2-Handelssysteme international ungewöhnlich. Es bietet maximale Flexibilität, stellt aber auch eine Schwachstelle dar. Es ist möglich, dass ein beträchtlicher Anteil der insgesamt angestrebten Emissionsminderungen aus Ausgleichsgutschriften stammt.
Dem australischen Kohlenstoffkreditsystem wurde vorgeworfen, in einigen Fällen keine wirkliche Reduzierung der Treibhausgasemissionen zu erzielen. Beispielsweise könnten einigen Kompensationsprojekten Gutschriften für Ergebnisse wie das Wachstum einheimischer Vegetation gewährt werden, die ohnehin stattgefunden haben könnten.
Das Emissionsgutschriftsystem wird gemäß den Empfehlungen der Chubb-Überprüfung verschärft. Zweifel werden jedoch unvermeidlich bleiben, ob alle Gutschriften echte Emissionsminderungen darstellen.
Der überarbeitete Schutzmechanismus wird eine neue Nachfrage der Industrie nach Offset-Gutschriften schaffen. Dies wird neue Offset-Projekte, möglicherweise zu höheren Preisen, anregen.
Dennoch schließt der ACCU-Mechanismus ausnahmslos viele Emissionsminderungsoptionen aus. Zusätzliche politische Anstrengungen zur Reduzierung der Emissionen in der Land- und Forstwirtschaft sind erforderlich – ebenso wie im Verkehr, im Gebäudesektor und im Strombereich.
Die Zukunft von Kohle und Gas
Die Grünen hatten ein Verbot neuer Kohle- und Gasprojekte als Gegenleistung für die Unterstützung des Gesetzentwurfs zum Schutzmechanismus beantragt. Wird die Politik das erreichen? Nein, obwohl es den Investment Case für einige Projekte mit fossilen Brennstoffen erschweren wird.
Bei Projekten zur Kohle- und Gasförderung gilt der Mechanismus nur für Emissionen, die beim Abbau von Kohle sowie bei der Gewinnung und Verarbeitung von Gas entstehen. Sie gilt nicht für die Emissionen, die entstehen, wenn der Brennstoff zur Energiegewinnung verbrannt wird, es sei denn, der Brennstoff wird von einer anderen Anlage im Rahmen des Mechanismus verwendet.
Die Politik wird also einen finanziellen Hemmschuh für Projekte mit fossilen Brennstoffen schaffen, die vor Ort viele Emissionen produzieren – zum Beispiel gashaltige Kohleminen und undichte Gasförderung. Aber es bestraft nicht die Tatsache, dass fossile Brennstoffe produziert werden.
Was ist also mit den von den Grünen ausgehandelten Gesetzesänderungen – insbesondere dem „harten Deckel“ für Emissionen? Das bedeutet, dass die Gesamtemissionen, die von dem Mechanismus erfasst werden, per Gesetz im Laufe der Zeit sinken müssen, bewertet über fortlaufende Fünfjahreszeiträume. Der Minister muss sich davon überzeugen, dass das Gesamtemissionsziel der Gesetzgebung erreicht wird, und muss die Vorschriften gegebenenfalls in Zukunft ändern.
Dies ist eine Art Sicherung des Sicherungsmechanismus. Aber es läuft nicht auf einen Stopp des neuen Kohlebergbaus und der Gasproduktion hinaus. Es wird nur dazu neigen, neue Kohleminen und Gasfelder mit hohen Produktionsemissionen zu begrenzen – und diese sind im Rahmen des Sicherungsmechanismus ohnehin mit finanziellen Fehlanreizen konfrontiert.
Eine Ausweitung der Kohle- und Gasförderung ist jedenfalls unwahrscheinlich. Die Kohlenachfrage wird in Australien stark zurückgehen, da Kohlekraftwerke durch Wind- und Solarkraftwerke ersetzt werden, und die Aussichten für die internationale Kohlenachfrage sind rückläufig. Eine Expansion der australischen Gasexportindustrie ist nicht in Sicht; es geht vor allem darum, erschöpfte gasfelder zu ersetzen.
Es bleibt die Frage, wie man sich auf den unvermeidlichen langfristigen Niedergang der Industrien für fossile Brennstoffe vorbereiten kann, einschließlich der Frage, ob Australien die Produktion fossiler Brennstoffe für den Export in irgendeiner Weise einschränken sollte. Der Schutzmechanismus ist jedoch nicht die Politik, um damit umzugehen.
Vorausschauen
Der Sicherungsmechanismus wird starke Anreize für große industrielle Emittenten schaffen, Emissionen zu reduzieren. Es legt den Grundstein für einen saubereren und effizienteren Industriesektor in Australien.
Es positioniert Australien für die zukünftige internationale industrielle Wettbewerbsfähigkeit. Es hilft zu vermeiden Handelsstrafen für Importe aus Ländern ohne vergleichbare CO2-Politik. Es wird eine emissionsarme Produktion ermöglichen – die einzige Art, die in einer Welt, die auf den Klimawandel einwirkt, tragfähig ist.
Der Schutzmechanismus kann auch den Weg für eine CO2-Bepreisung über den Industriesektor hinaus ebnen – möglicherweise mit Geldflüssen an die Regierung und nicht als einnahmenneutrales System. In der gesamten Wirtschaft sind weitere politische Anstrengungen auf Bundesebene erforderlich, um den Übergang Australiens zu Netto-Null-Emissionen abzuschließen.
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